هیات عمومی دیوان عدالت اداری بخش بسیار مهمی از ساختار تشکیلاتی دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین مرجع اداری نظارتی کشور میباشد که به موجب ماده 170 قانون اساسی، وظیفه ابطال مصوبات غیرقانونی یا غیرشرعی دولت را بر عهده دارد. با تصویب ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری در سال 1392 و پیش بینی وظایف سه گانه مذکور در این ماده، نقش برجسته و حساس هیات عمومی دیوان عالی کشور در حفظ و پاسداری از حریم قانون و اجرای صحیح و مطلوب آن در نظام اداری و قضایی کشور آشکار می گردد. که در ادامه به آنها اشاره می نمائیم.
وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شرح وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری عبارت است از :
1.رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سو استفاده از اختیارت یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود.
2.صدور رای وحدت رویه در موارد مشابه که آرای متعارض از شعب دیوان صادر شده باشد.
3.صدور رای ایجاد رویه در موضوع واحد که آرا مشابه متعدد از شعب دیوان صادرشده باشد.
تبصره.رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.
در توضیح شق اول بند 1 ماده 12 لازم به توضیح است، مقررات دولتی نظیر آئین نامه ها، بخشنامه ها و نظام نامه ها مکمل قوانین و دارای ضمانت اجراهای قانونی در قانون مصوب می باشند و در واقع به عنوان متفرعات قانون و به منظور اجرای بهتر قانون، اختیار تدوین و اجرای آن از طرف قوه مقننه به قوه مجریه واگذار گردیده است. با توجه به ارجحیت قانون مصوب مجلس، آئین نامه، بخشنامه و نظامنامه موخر مصوب می بایست در راستای اجرای بهتر آن تنظیم و اجرا گردد، در غیر این صورت نقض غرض قانوگذار بوده و قابل قبول نبوده و اثر حقوقی بر آنها مترتب نیست .
نکته حائز اهمیت اینکه قانون می تواند آئین نامه و بخشنامه و نظامنامه را نقض کند ولی هیچگاه این موارد نمی توانند در تقابل و مغایرت با قانون باشند. در غیر این صورت فاقد ضمانت اجرای قانونی و محکوم به بطلان از طرف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.
نحوه نظارت بر مقررات دولتی در دیوان عدالت اداری
به موجب اصل 170 قانون اساسی که به منظور حفظ و صیانت از مقررات قانونی در مقابل تعدیات و تجاوزات دولت و دستگاه ها و نهادهای آن وضع شده است، قانونگذار دو طریق قانونی را در پاسداری از حریم قانون پیش بینی کرده است :
الف.نظارت قضات بر مقررات دولتی در زمان دادرسی
براساس ماده 3 قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، قضات محاکم موظفند موافق قوانین مدون به دعاوی رسیدگی کرده، حکم مقتضی صادر و فصل خصومت نمایند و نمی توانند به بهانه سکوت یا نقض یا اجمال یا تعارض قانون از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع نمایند.
لذا در اثنای انجام این تکالیف محوله، قضات دادگستری در صورتی که راسا با مقررات و بخشنامه ها و آئین نامه های دولتی مخالف با قانون برخورد نمایند که از طرف مراجع غیرصلاحیت دار وضع شده و یا مغایر یا در تقابل با قوانین مصوب قوه مقننه باشند، مکلفند با عنایت به ارجحیت اجرای قوانین مصوب قوه مقننه بر قوانین دولتی از اجرای آن امتناع نمایند .
ولی این مهم تنها درصورتی که توسط قضات متخصص و با تجربه علمی لازم و شجاع در تصمیم گیری در کنار بهره مندی از توان علمی وکلای متخصص در آن بخش تحقق یابد، از تعدیات دولت و تضییع حقوق فردی و اجتماعی آحاد مردم ممانعت خواهد نمود.
ولی متاسفانه در کنار اعطای این اختیار قانونی به قضات، با توجه به اینکه آرای دادگاه دارای اعتبار نسبی هستند، به این معنا که صرفا در همان دعوای خاص و نسبت به همان اصحاب دعوا قابلیت سرایت و استناد را دارند و قابل تسری به دعاوی مشابه دیگر حتی در همان شعبه نبوده و تسری به سایر شعبات دادگاه ها و پرونده های مطروحه دیگر ندارند، فاقد ضمانت اجرای لازم در جلوگیری از تجاوزات و تعدیات مجدد دولت در موارد مشابه است. این ضعف اجرائی، جایگاه دیوان عدالت اداری را به عنوان تنها مرجع قانونی در ابطال مصوبات مغایر با قانون بیش از پیش آشکار می سازد.
ب. نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات قانونی
همانگونه که پیش تر بیان گردید، براساس اصل 170 و 173 قانون اساسی دیوان عدالت اداری و ماده 1 و بند الف ماده 10 و بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان تنها مرجع قضایی صالح در رسیدگی و فصل خصومت نسبت به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مقررات دولتی تعیین شده است .
پس از طرح شکایت و ارجاع پرونده به هیات عمومی، براساس ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، در موارد تخصصی در بدو امر، بررسی موضوع به هیات های تخصصی مرکب از حداقل 15 نفر از قضات دیوان ارجاع می گردد و در صورتی که نظر اکثریت اعضای هیات های تخصصی بر قبول شکایت و ابطال مصوبه باشد، وفق بند الف ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، پرونده به همراه نظریه هیات تخصصی جهت اتخاذ تصمیم نهایی به هیات عمومی ارسال می گردد.
ولی در صورتی که نظر بر رد شکایت در هیات تخصصی باشد، وفق بند ب ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، رای بر رد شکایت صادر می گردد و این رای ظرف 20 روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات قابل اعتراض است. .درصورت اعتراض و یا در صورتی که نظر اکثریت کمتر از سه چهارم بر رد شکایت باشد، پرونده جهت اتخاذ تصمیم به هیات عمومی دیوان عدالت داری ارسال می شود.
نکته حائز اهمیت اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در صورت احراز مغایرت مدلول مقررات دولتی با قانون و شرع صرفا حکم بر بطلان آنچه که مورد شکایت واقع شده است صادر می نماید که حسب مورد ممکن است تمام یا جزئی از مقررات دولتی مورد اعتراض باشد.
آثار صدور حکم ابطال مقررات دولتی در دیوان عدالت اداری
براساس ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، قانونگذار اثر ابطال مصوبات غیرقانونی دولتی را از زمان صدور رای هیات عمومی اعلام نموده است؛ مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیات مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید.
اقسام مقررات دولتی
قانونگذاردر بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری با ذکر عبارت آئین نامه ها و نظامات و مقررات دولتی که ممکن است موضوع شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گیرد، نام برده است که با توجه به وسعت این عبارت، شقوق مهم آن را که در عمل بیشتر مورد اعتراض قرار می گیرد، بیان می نمائیم.
1.آئین نامه اجرائی قانون که تصویب آن بر اساس نص صریح قانون بوده و قانونگذار در زمان وضع قانون در یکی از مواد همان قانون، تدوین آن را پیش بینی و وضع آن را در جهت اجرای مطلوبتر قانون به دولت محول می نماید. نکته قابل ذکر اینکه تدوین آئین نامه می بایست در حدود و مسیر اجرای صحیح قانون وضع شده باشد و لذا خروج از مدلول قانون به هر بهانه از جمله با انجام تفسیرات نادرست، نقض غرض تلقی شده و محکوم به رد می باشد.
2.تصویب نامه در معنای عام کلمه به کلیه مقرراتی اطلاق می گردد که توسط هیات وزیران به تصویب رسیده و اجرای آن بر حسب شرح وظایف محوله هر یک از وزاتخانه ها و سازمانه ا و نهادها به مرحله اجرا گذاشته شود. در معنای خاص، تصویب نامه به کلیه مقرراتی که وزارتخانه ها و سازمان ها و مقامات دولتی آن در حدود صلاحیت و وظایف خود در موارد مشخص و معینی وضع می نمایند، اطلاق می گردد.
3.بخشنامه نیز به کلیه تصمیماتی اطلاق می گردد که وزارتخانه و دستگاه دولتی مربوطه و مقامات رسمی آن در حدود صلاحیت خود در خصوص امر خاصی اتخاذ می نمایند و مکلف به ابلاغ آن برای اطلاع عموم یا گروه خاصی از اشخاص هستند.
صدور رای وحدت رویه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با عنایت به اصل استقلال قضایی قضات در رسیدگی و تصمیات قضایی، قضات بدوی و تجدیدنظر در استنباط از قانون و اتخاذ تصمیمات قضایی آزادی عمل داشته و تکلیفی به تبعیت از نظرات و آرای سایر قضات ندارند و لذا با عنایت به اصل استقلال قضایی به کرات شاهد تفاسیر متفاوتی از نص واحد و نهایتا صدور آرای متفاوت و متعارض هستیم که پیامد چنین امری، تشتت در آرا و ایجاد رویه های متفاوت و غلط در محاکم دادگستری است. بنابراین قانونگذار با وضع بند 2 و 3 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، وظیفه صدور رای وحدت رویه را در موارد تعارض و یا تشابه آرا در موضوعات واحد و مشابه بر عهده هیات عمومی دیوان عدالت اداری گذاشته شده است.
نکته قابل ذکر اینکه علیرغم بررسی اولیه و تشخیص ابتدائی پذیرش درخواست ارسال پرونده در جهت صدور رای وحدت رویه به هیات عمومی دیوان عدالت اداری، باز هم تنها مرجع اصلی تشخیص تعارض یا تشابه آرا و نهایتا صدور رای وحدت رویه کماکان هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و هیات عمومی هیچگونه تکلیفی به پذیرش نظر ریاست محترم دیوان را ندارد.
طرق رسیدگی مجدد به آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با اصلاحات متعددی که پس از سال ها در قوانین آئین دادرسی دیوان عدالت اداری صورت گرفت، نهایتا در الحاقاتی که در تاریخ 04/08/1384 درآئین دادرسی دیوان عدالت اداری سابق صورت پذیرفت، برای اولین بار در ماده 53 سابق قانون آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، در خصوص تعیین وضعیت نامشخص نحوه رسیدگی مجدد به آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح ذیل تعین تکلیف شد:
“آرای هیات عمومی برای شعب دیوان و کلیه مراجع قضایی و اداری ذی ربط لازم الاتباع است و جز به موجب قانون یا رای دیگر هیات عمومی قابل تغییر نیست و در صورتی که رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا بیست نفر از قضات دیوان یکی از آرای هیات عمومی را مغایر قانون تشخیص دهند، می توانند درخواست طرح مجدد مساله را در هیات عمومی مطرح کنند. در این صورت هیات عمومی، موضوع را خارج از نوبت در دستور قرار داده و پس از بررسی دلایل ابراز شده در جهت رد تقاضا و رای بر ابقاء دادنامه مورد اعتراض یا وارد دانستن ایراد و نقض کامل دادنامه یا صدور دادنامه اصلاحی یا تکمیل، اتخاذ تصمیم خواهند نمود. ملاک در اتخاذ تصمیم رای اکثریت است.”
با عنایت به ایرادات و نواقص موجود در این ماده نهایتا در ماده 91 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، قانونگذار با همان مقامات صلاحیتدار سابق (رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا بیست نفر از قضات دیوان ) و با دایره شمول بیشتر در سه مورد تعیین تکلیف نمود:
الف) رای هیات عمومی واجد اشتباه بین قانونی باشد.
ب) رای هیات عمومی واجد اشتباه بین شرعی باشد.
ج.رای هیات عمومی متعارض و متهافت با رای یا آراء دیگر هیات عمومی باشد.
از مداقه در ماده اخیرالتصویب، نتایج قابل تاملی به شرح ذیل را میتوان برشمرد:
1.قانونگذار اشخاصی که واجد سمت در تشخیص و اعلام تعارض در آرای هیات عمومی اند را احصا نموده و لذا سایر قضات دیوان در هر سمت قضایی که باشند، موظف به تمکین از آرای صادره از سوی هیات عمومی می باشند و نمی توانند به استناد تفسیر و تشخیص خود در وجود تعارض در آرای هیات عمومی از تبعیت از آن عدول و استنکاف نمایند.
ایشان صرفا می توانند با رعایت تشریفات مذکور در ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری و از طرق راهکارهای پیش بینی شده در این ماده، نسبت به طرح موضوع در هیات عمومی که تنها مرجع صلاحیت دار تشخیص تعارض است، اقدام نمایند.
2.از دیگر مواردی که در ماده اخیرالتصویب پیش بینی نشده و بعضا موجبات بروز اختلافات حقوقی و تفسیرهای متفاوت و صدور آرای متعارضی در پرونده های مطروحه در دیوان عدالت اداری می گردد، این است که در صورت وضع مقررات و قوانین جدیدی که آرای صادره از هیات عمومی را به صورت صریح و یا ضمنی نسخ نمایند چه باید کرد؟
در عمل دو دیدگاه حقوقی در پاسخ به این پرسش مطرح است:
دردیدگاه اول، حقوقدانان قائل به این هستند که با عنایت به موخرالتصویب بودن قانون جدید و اعلام آخرین اراده قانونگذار می بایست قائل به پذیرش و اجرای قانون جدید و نسخ صریح و یا ضمنی رای وحدت رویه مقدم الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری باشیم.
ولی در دیدگاه دوم، حقوقدانان بر این باورند که با عنایت به عدم نسخ ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، کماکان می بایست بر اساس تشریفات اعلامی در این ماده عمل نمود و تا زمان نقض رای وحدت رویه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، قضات دیوان کماکان مکلف به تبعیت از رای هیات عمومی خواهند بود و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تا زمانی که با رعایت تشریفات مقرر در ماده 91 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری و با ارجاع ریاست محترم قوه قضائیه یا ریاست محترم دیوان یا 20 نفر از قضات دیوان که قانون جدید را مغایر با رای وحدت رویه سابق الصدور تشخیص نداده اند، تکلیفی در بررسی و اعلام نظر قضایی ندارند.
در نظریه حقوقی صادره از اداره کل اسناد و مترجمین قوه قضائیه به شماره 2089/7 مورخ 18/10/1391 این دیدگاه حقوقی تائید شده است.
همچنین در رویه قضایی دیوان عدات اداری نیز دیدگاه دوم، علیرغم اشکالات حقوقی وارده بر آن واجد نظر اکثریت قضات بوده و در عمل اجرا می گردد.
خلاف شرع بودن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
براساس ماده 94 قانون دیوان عدالت اداری، در صورتی که آراء هیات عمومی دیوان از سوی رئیس قوه قضاییه خلاف موازین شرع تشخیص داده شود، هیات عمومی با توجه به نظر رئیس قوه قضائیه تجدیدنظر خواهد کرد.
با عنایت به اینکه قوانین جاری کشور براساس مبانی و فلسفه تشکیل جمهوری اسلامی از احکام شرعی و اسلامی نشات گرفته است، لذا براساس اصل 173 قانون اساسی، نظارت بر اجرای صحیح این امر بر عهده ریاست قوه قضائیه که مجتهدی عادل و آگاه به قوانین و امور فقهی است، قرار گرفته است.
با امعان نظر به ظاهر اصل 173 قانون اساسی و ماده 94 قانون دیوان عدالت اداری، اعلام نظر ریاست محترم قوه قضائیه مقید به زمان خاصی نمی باشد و هر زمان ریاست محترم قوه قضاییه خلاف شرع بودن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری را اعلام نماید، هیات عمومی مکلف است نسبت به هر یک از آرای صادره از سوی هیات عمومی، حتی از بدو تاسیس دیوان عدالت اداری تجدیدنظر نماید.
همچنین با توجه به سلب هرگونه صلاحیت اظهارنظر شرعی برای دیوان عدالت اداری، هیات عمومی دیوان عدالت اداری مکلف است بر اساس نظر ریاست محترم قوه قضائیه و به محض اطلاع و اعلام خلاف شرع بودن نسبت به تجدیدنظر در رای هیات عمومی اقدام نماید که این موارد موجبات لازم جهت بی اعتباری آرای صادره از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری را فراهم می نماید.
آثار ابطال مصوبات دولتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری
قانونگذار در ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری اعلام نموده است، چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاده ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح می نماید.
این ماده شامل دستور تبعیت دولت از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و همچنین راه را برای فرار دولت از اجرای رای هیات عمومی با صدور مصوبات جدید مغایر با آن مسدود می نماید. لذا تصویب این ماده بیش از پیش موجب تقویت جایگاه دیوان عدالت اداری در نظارت بر مقررات صادره از سوی دولت گردیده است. هر چند با تصویب این ماده شاهد کاهش تصویب مصوبات مغایر در آینده هستیم اما در عمل دولت به کرات اقدام به نقض مصوبات جدید و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری نموده است. از جمله این موارد می توان به ابطال مصوبه تعرفه عوارض سال 1392 شورای اسلامی شهر کرمانشاه در بندهای 55 و 56 به دلیل عدم صلاحیت شوراها در تصویب آن نام برد که با توجه به آرای سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 344 مورخ 30/04/1388 و 2 مورخ 16/01/1389 و 219 مورخ 26/04/1391 در ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در خصوص تصویب عوارض محلی تصویب شده بود.
چه کسانی حق درخواست بررسی استنکاف از اجرای آرای هیات عمومی را دارند؟
قانونگذار در ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری که در تکمیل ضمانت اجراهای مقرر در ماده 92 این قانون تصویب شده است، اشعار می دارد، افرادی که خود را در اجرای آراء هیات عمومی ذی نفع می دانند، می توانند مراتب استنکاف مسئول مربوط از اجرای این رای را به دیوان اعلام نمایند. بررسی اولیه این امر بر عهده ریاست دیوان عدالت اداری بوده که پس از قبول اولیه ازسوی ایشان و با دستور رئیس دیوان، موضوع به یکی از شعب تجدیدنظر دیوان ارجاع می شود. شعبه مذکور در صورت ذی نفع بودن درخواست کننده و استنکاف مسئول مربوط بر اساس ضمانت اجراهای اعلامی در ماده 109 قانون دیوان عدالت اداری و براساس ملاک ماده 2 قانون مدنی و با احراز انجام تشریفات اولیه قانونی انتشار رای در روزنامه رسمی و انقضای مهلت 15 روز از انتشار، مستنکف را به انفصال موقت از خدمات دولتی به مدت 3 ماه تا یک سال و جبران خسارات وارده محکوم می نماید.
نکته حائز اهمیت اینکه احراز ذی نفع بودن متقاضی اعلام استنکاف و همچنین امتناع مسئول اجرا کننده رای از شروط لازم در رسیدگی شعبه مرجوع الیه بوده و در صورت عدم احراز هر یک شرایط مذکور حتی با فرض استنکاف مسئول مربوط، باز هم درخواست رسیدگی به استنکاف براساس ماده 2 قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب مدنی و مواد 93 و 122 قانون دیوان عدالت اداری رد می گردد.
کدام یک از آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری واجد جنبه اجرائی است؟
با توجه به موارد پیش گفته بسیاری از آرای صادره از سوی هیات عمومی دیوان فاقد اثر اجرائی بوده و صرفا جنبه اعلامی دارند که به عنوان نمونه می توان به مواردی اشاره کرد که مصوبه ای مطابق با قانون تشخیص داده شده و ابطال نمی گردد. این رای صرفا واجد جنبه اعلامی است و بالعکس در مواردی که مصوبه ای خلاف قانون و شرع تشخیص داده و ابطال می گردد، رای صادره واجد اثر اجرائی است که در مواردی نیز مستلزم درخواست افراد ذی نفع جهت شروع امر اجرا می باشد. لذا در مواردی که نیاز به ورود به مرحله اجرا باشد، براساس ماده 95 قانون دیوان عدالت اداری عمل می گردد، بدین صورت که احکام صادره از سوی هیات عمومی که مستلزم تعقیب عملیات اجرائی است، بدوا از طریق مدیر دفتر هیات عمومی دیوان به واحد اجرای احکام دیوان ابلاغ می گردد و قاضی واحد اجرای احکام دیوان پس احراز اجرائی بودن رای صادره، موظف است مراتب را به مراجع ذیربط اعلام نماید. مراجع مذکور مکلف به اجرای حکم و اعلام نتیجه به دیوان می باشند و در فرض درخواست استمهال جهت اجرای حکم حداکثر 7 روز مهلت جهت اجرا داده می شود. درصورت اصرار مسئول مربوطه بر عدم اجرا و عدم تبعیت از رای هیات عمومی، براساس تشریفات و ضمانت اجراهای اعلامی در ماده 110 و 112 این قانون، مستنکف به انفصال از خدمات دولتی تا 5 سال و محرومیت از حقوق اجتماعی تا پنج سال و جبران خسارات وارده محکوم می شوند.
النهایه با عنایت به تخصصی بودن کلیه دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری بهره مندی از خدمات وکیل متخصص دیوان عدالت اداری جهت ممانعت از تضییع حقوق اشخاص نسبت به دستگاههای دولتی و اجرائی و یا بالعکس امری لازم و ضروری است.
