تغییر کاربری اراضی و املاک در محدوده شهر و حریم شهری  

تغییر کاربری در محدوده قانونی شهر و حریم شهر، مستلزم رعایت ضوابط طرح های جامع و تفصیلی و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها می باشد. تشخیص تغییر کاربری در محدوده قانونی شهر و حریم آن حسب مورد در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی و کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374 می باشد. که در ادامه به آن ها خواهیم پرداخت.

ضمانت اجرای تغییر کاربری اراضی و املاک واقع در حوزه شهر و حریم شهری 

به موجب تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها  مقرر شده است: (( شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند.))

منظور از نوع استفاده از ساختمان در این بند در واقع همان کاربری زمین است که در طرح جامع برای هر بخش از شهر در نظر گرفته می گردد.

حال اگر برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیر تجاری، محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود، شهرداری موظف است، موضوع را در کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده ۱۰۰ این قانون مطرح نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که  نباید از دو ماه تجاوز کند، در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه تصمیم اتخاذ می‌کند. این موضوع مبین آن است که در این مورد تخلف مربوط به ملک است و درتصرف مستاجر بودن مانع اجرای رای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری نخواهد بود. این تصمیم به وسیله ماموران شهرداری اجراء می‌شود و کسی که عالما از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند، حال چنانچه به این اقدام تمکین نشود ، متخلف به حبس  از شش ماه تا دو سال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجددا تعطیل خواهد شد.

ولی چنانچه ساخت و سازی در محدوده شهری و حریم شهری و برخلاف کاربری مصوب صورت پذیرد، امکان صدور حکم تخریب و جریمه نقدی در کمیسیون اعلامی وجود خواهد داشت .

و اگر کاربری ملک زراعی و باغی باشد و در محدوده حریم شهری واقع باشد و بدون اخذ مجوز کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374 صورت پذیرد، مرتکب به موجب مواد 3 و 8 قانون حفظ کاربری ، به اتهام جرم تغییر کاربری در اراضی کشاورزی قابل تعقیب بوده و به مجازات جزای نقدی و قلع و قمع مستحدثات و بنای احداثی و در صورت تکرار این عمل به حبس محکوم خواهد شد.

نحوه تغییر کاربری اراضی و املاک در محدوده قانونی شهر و حریم شهری 

پذیرش درخواست تغییرکاربری اراضی و املاک واقع در محدوده شهر و حریم شهری، در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی است، مگر در خصوص اراضی زراعی و باغی واقع در حریم شهری که وفق ماده 1 قانون حفظ کاربری، پذیرش آن در صلاحیت کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری خواهد بود.

برهمین اساس شهرداری ها صلاحیتی جهت تعیین یا تغییرکاربری اراضی و املاک واقع درشهر و حریم شهری و یا اخذ وجه یا زمین بابت پذیرش این درخواست ندارند و در صورت تخلف امکان طرح دعوا جهت استرداد وجه یا زمین اعطایی در محاکم حقوقی وجود دارد. که این موضوع دربخشنامه شماره 11336 مورخ 1390/04/14 سازمان شهرداری ها و دهیاری ها نیز تائید شده است.

مالکین به دو روش می توانند نسبت به تغییر کاربری ملک خود در حوزه شهر و حریم شهری اقدام نمایند:

الف. تخریب و نوسازی بنا

ب.طرح درخواست اخذ مجوز حسب مورد، از کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی و کمیسیون تبصره یک ماده یک

البته در هر دو مورد صدور مجوز تغییر کاربری باید به تائید کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری یا کمیسیون تبصره یک ماده یک برسد.

نکته کاربردی:

اخذ جریمه توسط کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری ها و صدور گواهی پایان کار به منزله تغییر کاربری نمی باشد. که در آیین نامه ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 1390 به ماده واحده تغییر کاربری معروف است به این موضوع اشاره شده است.

نحوه تغییر کاربری اراضی و املاک در شهر و حریم شهری از طرق تخریب و نوسازی بنا 

به موجب ماده 100 قانون شهرداری ها، مالکین موظف اند، قبل از شروع هر گونه فعالیت ساخت و ساز و تخریب و نوسازی اقدام به اخذ پروانه ساختمان از شهرداری نمایند. در مقابل با عدم انجام این تکلیف شهرداری از اجرای عملیات ساخت و ساز ممانعت و در صورت لزوم، اقدام به ارجاع پرونده تخلف به کمیسیون ماده 100 شهرداری ها می نمایند.

 حال چنانچه شهرداری بدون مجوز قانونی، ازصدور پروانه ساختمانی امتناع نماید، متقاضی می تواند با طرح دعوای الزام شهرداری به صدور پروانه ساختمانی در دیوان عدالت اداری نسبت به پیگیری حقوق خود اقدام نماید.

مضافا اینکه، مالک می تواند به صورت همزمان درخواست پروانه ساختمانی با کاربری جدید را نیز از شهرداری بنماید. چنانچه امکان پذیرش این درخواست وجود داشته باشد، با پرداخت عوارض نسبت به صدور پروانه ساختمانی اقدام می شود. ولی چنانچه متقاضی نسبت به عوارض اعلامی معترض باشد، می تواند نسبت به طرح اعتراض در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها اقدام نماید.

با قطعیت رقم عوارض اعلامی، ملک مورد بازدید قرار می گیرد و در صورت احراز وجود شرایط مقرر قانونی و تائید نقشه، پروانه ساختمانی با کاربری جدید صادر خواهد شد.

نکته مهم اینکه، اگرچه صدور پروانه ساختمانی با شهرداری است، ولی پذیرش درخواست تغییر کاربری حسب مورد با کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون تبصره یک ماده یک خواهد بود.

نحوه طرح درخواست تغییر کاربری اراضی و املاک در حریم شهری از کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری

چنانچه مالکین اراضی واقع در شهر و حریم شهری، بنای بر تجدید بنا با کاربری جدید را داشته باشند، موضوع در صلاحیت کمیسیون تبصره 5 باشد، می بایست درخواست خود را از طریق دفاتر خدمات و نوسازی به شهرداری مربوط اطلاع دهند. شهرداری با بررسی اولیه ، موضوع را جهت اتخاذ تصمیم به کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ارجاع می نماید، اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به پذیرش یا رد تغییر کاربری املاک در صلاحیت این کمیسیون قرار دارد.

حال چنانچه کمیسیون ماده 5 از پذیرش تمام یا بخشی از درخواست متقاضی امتناع نماید، امکان اعتراض نسبت به تصمیم صادره در دیوان عدالت اداری وجود دارد و با رد شکایت در شعبه بدوی دیوان عدالت اداری، دادنامه صادره ، قابل تجدید نظر خواهی در شعب دیوان عدالت اداری و پس از آن، قابل اعاده دادرسی در دیوان عدالت اداری خواهد بود.

مرجع درخواست تغییر کاربری در محدوده قانونی شهرها و حریم شهری 

همانگونه که بیان شد، بنا به اینکه ملک مورد درخواست تغییر کاربری، درکدام محدوده قانونی و دارای کاربری زراعی یا باغ باشد یا خیر؟، مراحل و فرآیند تغییر کاربری و مرجع تشخیص تغییر کاربری متفاوت است.

• فرض اول: زمین دارای کاربری کشاورزی و باغ باشد و در محدوده قانونی شهرها باشد.

در فرضی که کاربری ملک واقع در حوزه قانونی شهرها ، زراعی یا باغی باشد، برای تغییر کاربری ملک، کمیسیون ماده پنج در مورد تغییر کاربری ملک خواه به پیشنهاد مالک باشد یا بر اساس مصالح فنی و یا پیشنهاد شهرداری، تصمیم گیری خواهد نمود.

برهمین اساس یشنهاد می گردد، خریداران املاک کشاورزی، واقع در حوزه شهر، قبل از انجام معامله و نوشتن قرارداد، استعلامات لازم را از شهرداری و سازمان های مربوطه به عمل آورند.

• فرض دوم: زمین دارای کاربری کشاورزی و باغ باشد و در حوزه حریم شهری واقع باشد.

به موجب ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 و تبصره 1 و 2 آن، به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ ها و تداوم و بهره‌ وری آن‌ها از تاریخ تصویب این قانون، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ ها در‌خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع است و پذیرش درخواست تغییر کاربری درصلاحیت کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها خواهد بود. در غیر اینصورت اگر شهرداری مبادرت به صدور پروانه ساختمانی نماید و در پی آن مالک یا متصرف، اقدام به تغییر کاربری نماید.

اولا: به موجب مستنداً به مواد 3 و 8 قانون حفظ کاربری ، مرتکب به اتهام جرم تغییر کاربری در اراضی زراعی قابل تعقیب و حسب مورد مجازات جزای نقدی و قلع و قمع مستحدثات و حبس در انتظار فرد متخلف است.

ثانیا: صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب،‌برق، گاز و تلفن از سوی دستگاههای ذی‌ ربط در اراضی زراعی و باغها موضوع ماده یک این قانون توسط وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی، استانداریها، شهرداریها و سایر مراجع ذی‌ربط صرفاً پس از تأیید کمیسیون موضوع تبصره یک ماده یک این قانون مبنی بر ضرورت تغییر کاربری مجاز خواهد بود.

بنابراین در مورد اراضی زراعی و باغ های واقع در حریم شهر، دو دستگاه شهرداری و جهاد کشاورزی متولی اعلام نظر در خصوص فراهم بودن شرایط ساخت و ساز می باشند.

که اداره حقوقی قوه قضاییه نیز در نظریه مشورتی شماره 1476/95/7 مورخ 1395/06/21 قائل به صلاحیت کمیسیون تبصره یک ماده یک در خصوص صدور مجوز تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغی واقع در حوزه حریم شهری می باشند.

• فرض سوم : زمین فاقد کاربری اراضی زراعی و باغ است.

در حالت دیگر ملک واقع در حوزه شهر و حریم شهری ، فاقد کاربری کشاورزی است در این صورت، کمیسیون ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد تغییر کاربری ملک اتخاذ تصمیم می نماید.

تغییر کاربری در حوزه شهر و حریم شهری از تجاری به مسکونی 

ممکن است مالکین بنا به جهات مختلفی همچون کاهش رونق فعالیت اقتصادی یا عدم بهره بردای لازم از واحد تجاری بنای بر تغییر کاربری و ساخت واحدهای مسکونی در آن نمایند، که درخصوص امکان پذیرش این درخواست در قانون مقرره ای وضع نشده است. ولی با تمسک به فلسفه تصویب طرح های جامع و تفصیلی، پذیرش درخواست کاربری تجاری به مسکونی هم منوط به پذیرش کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری است. که در عمل هم شهرداری به این صورت عمل می نمایند.

نکته مهم اینکه؛ در قانون شهرداری به تخلف تغییر کاربری املاک مسکونی به تجاری اشاره شده است، ولی نسبت به تخلف تغییر کاربری تجاری به مسکونی نصی وجود ندارد. بنابراین شهرداری ها امکان برخورد با این نحوه استفاده را به علت عدم وجود منع قانونی ندارند.

تغییر کاربری اراضی و املاک توسط وزارت آموزش و پرورش

به موجب بند د تبصره 9 ماده واحده قانون بودجه سال 1398 مقرر شده است :

(( به وزارت آموزش و پرورش اجازه داده می‌شود به ‌منظور ساماندهی و بهینه ‌سازی کاربری بخشی از املاک و فضاهای آموزشی، ورزشی و تربیتی متعلق به خود و با رعایت ملاحظات آموزشی و تربیتی، نسبت به احداث، بازسازی و بهره ‌برداری از آنها اقدام کند. تغییر کاربری موضوع این بند به پیشنهاد شورای آموزش و پرورش استان و تصویب کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/12/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن صورت می‌گیرد و از پرداخت کلیه عوارض شامل تغییر کاربری، نقل و انتقال املاک، اخذ گواهی بهره ‌برداری، احداث، تخریب، بازسازی و سایر عوارض شهرداری معاف می‌باشد.))

همانطور که از متن قانون استنباط می شود، تغییر کاربری توسط وزارت آموزش و پرورش موکول به تصویب پیشنهاد شورای آموزش و پرورش استان و تصویب کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی است. به موجب این ماده واحده، وزارت آموزش و پرورش از پرداخت کلیه عوارض مربوط به تغییر کاربری معاف است.

هزینه و عوارض تغییر کاربری زمین ها و املاک محدوده شهر و حریم شهری

• هزینه تغییر کاربری اراضی و املاک واقع در محدوده قانونی شهر

از حدود 5 سال قبل هیات عمومی دیوان عدالت اداری برخلاف رویه سابق خود اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را در حوزه شهر و حریم شهری مجاز اعلام نموده است.

این عوارض هر ساله در تعرفه عوارض سالیانه شوراهای اسلامی شهرها معین می گردد. با این تفاسیر هر مالکی در زمان تصمیم گیری برای طرح درخواست مجوز تغییر کاربری املاک واقع در حریم یا محدوده شهر، می بایست هزینه تغییر کاربری را در محاسبات مالی خود لحاظ نماید.

• هزینه تغییرکاربری اراضی و املاک واقع در محدود حریم شهری 

بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها میزان عوارض 80./.(هشتاد درصد) قیمت روز اراضی زراعی و باغ های مشمول مقررات این قانون ( حریم شهری و خارج از آن ) ، با احتساب ارزش زمین پس از تغییرکاربری می بایست از مالکین وصول و به خزانه داری کل کشور واریزگردد.

آیا مجوزهای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در محدوده شهر و حریم شهری دارای مدت اعتبار مشخص است؟

• اراضی زراعی و باغی دارای واقع درمحدوده شهر

در مورد اراضی زراعی و باغی واقع در محدوده شهر، همانگونه که بیان شد، اخذ مجوز تغییرکاربری با کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری است و که براساس مصوبه ی کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری مهلت یکساله تعیین شده بود.

که به کررات در موارد متعددی بسیاری از متقاضیان اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از خصوصی و دولتی به کررات و بنا به دلایل مختلف از اخذ پروانه و شروع عملیات ساختمانی درطی مهلت یکساله عدول می کردند، که کمیسیون با توجه به مهلت یکساله ی اعطایی قائل به بی اعتباری مجوز صادره می شدند وعملا حق مکتسبه ای برای متقاضی قائل نبوده و قائل به این بودند، که در جهت تعیین تکلیف وضعیت کاربری پلاک موضوع تغییرکاربری موضوع باید مجددا درکمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری مطرح گردد.

که با توجه به اختلافات حقوقی حاصله و طرح دعاوی متعدد نهایتا منتج به تصمیمات متناقضی نسبت به این قبیل پرونده ها درشعب دیوان عدالت اداری گردید.که نهایتا براساس رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1320 مورخ 1393/08/19 با عنایت به حدود صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده 5 که همان بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها درهراستان است.نظر به عدم صلاحیت این کمیسیون در اعطای مهلت مجدد و ابطال بند 7 صورتجلسه مورخ 1371/03/01 کمیسیون  ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری مستقردراستان کرمانشاه نمودند..

• اراضی زراعی و باغی خارج از محدوده شهر
  

براساس ماده 11 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها (الحاقی 01//8/1385) کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که دراجرای    قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها از کمیسیون موضوع تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374 مجوزتغییرکاربری اراضی و باغی را دریافت نموده اند، موظفند حداکثرظرف مهلت 9 ماه پس ازلازم الاجرا شدن این قانون، نسبت به اجرای طرح موضوع مجوز مربوطه اقدام نمایند.در صورت عدم اقدام درمهلت تعیین شده موضوع مشمول مقررات این قانون خواهد شد.

آیا احداث گلخانه و مانند آن در زمین کشاورزی، شامل تغییر کاربری زمین می شود؟

به استناد تبصره 4 ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی، احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه های صنایع تکمیلی غذایی در روستاها، بهینه سازی تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی گردد و تنها نیاز به موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان و با رعایت ضوابط زیست محیطی خواهد داشت.

نظریه شماره 1476/95/7 مورخ 1395/06/21 اداره کل حقوقی قوه قضاییه درخصوص مرجع صالح به رسیدگی به تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغی واقع در حوزه حریم شهری 

استعلام:

در خصوص شکایت مربوط به ادارات جهاد کشاورزی بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها نسبت به اراضی واقع در حریم شهر مشخص فرمائید آیا با توجه به ماده ۱ قانون مذکور که ناظر به اراضی زراعی و باغهای خارج از محدوه قانونی شهرها می باشد اراضی واقع در حریم شهرها مشمول قانون مذکور می گردد یا مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر روستا و شهرک مصوب ۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی نظارت بر اینگونه اراضی در حوزه اختیارات شهرداریها یا جهاد کشاورزی است؟

پاسخ:

با توجه به ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، چنانچه اراضی زراعی و باغهای مورد نظر مادّه۱ این قانون در حریم شهر قرار گرفته باشند، هرگونه تغییر کاربری آنها مستلزم اخذ مجوز از کمیسیون مقرر در تبصره۱ اصلاحی مادّه۱ قانون مورد اشاره است و از طرفی مطابق قسمت اخیر مادّه۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصّوب۱۳۸۴، هر گونه ساخت و ساز غیرمجاز (بدون اخذ پروانه ساخت در حریم)، تخلف محسوب و به تخلفات مذکور، در کمیسیون مادّه۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن رسیدگی می شود. از توجه به مقررات این دو قانون، این نتیجه حاصل می شود که مالکین اراضی و باغهای داخل حریم شهرها، چنانچه بخواهند در ملک خود تغییر کاربری بدهند و از جمله احداث بنا نمایند، باید قبلا از کمیسیون موضوع تبصره۱ اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، مجوز تغییر کاربری را اخذ نمایند، سپس با مراجعه به شهرداری برای احداث بنای مورد نظر خود پروانه ساختمانی کسب کنند؛ مگر اینکه اراضی زراعی و باغها بر اساس طرح مصّوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به باغ شهر یا منطقه گردشگری و … تغییر کرده باشد که در این صورت، صدور پروانه برای طرح جدید، مربوط به شهرداری بوده و نیاز به اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ۱ اصلاحی مادّه ۱ قانون مورد اشاره نیست.